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En un lejano poblado de un antiguo emirato había un barbero llamado As-Samet diestro en afeitar cabezas y barbas, maestro en escamondar pies y en poner sanguijuelas. Un día el emir se dio cuenta de la falta de barberos en el emirato, y ordenó que los barberos solo afeitaran a aquellas personas que no pudieran hacerlo por sí mismas. Cierto día el emir llamó a As-Samet para que lo afeitara y él le contó sus angustias:
- -- En mi pueblo soy el único barbero. Si me afeito, entonces puedo afeitarme por mí mismo, por lo tanto no debería de afeitarme el barbero de mi pueblo ¡que soy yo! Pero si por el contrario, no me afeito, entonces algún barbero me debe afeitar ¡pero yo soy el único barbero de allí!
El emir pensó que sus pensamientos eran tan profundos, que lo premió con la mano de la más virtuosa de sus hijas. Así, el barbero As-Samet vivió por siempre felíz.
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"Los animales no torturan, el hombre sí."
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FACULTAD DE FILOSOFIA Y HUMANIDADES U.N.C.
HACIA UNA NUEVA LEY DE EDUCACION SUPERIOR
El presente documento es producto de las discusiones realizadas en las Jornadas Hacia una nueva ley de Educación Superior, llevadas a cabo en la Facultad de Filosofía y Humanidades (UNC) el día 16 de agosto con la participación de estudiantes, egresados, docentes y no docentes. Se organizó a partir de cinco comisiones de trabajo: Cogobierno universitario; Gratuidad, financiamiento y autarquía; Ingreso y permanencia; Condición docente; Autonomía y evaluación.
Se tomó como documento de base el elaborado y aprobado por el HCD de la FFyH en sesión del 5 de diciembre de 2005, que fue elevado al HCS como aporte a la reunión del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) que tendría lugar en la ciudad de Mar del Plata a comienzos de 2006 (se adjunta).
Por unanimidad, se solicita que en la próxima reunión del CIN, los días 23 y 24 de agosto en Córdoba, este consejo no se expida sobre proyecto de ley alguno, sin antes haber remitido el mismo a todas las UUNN para su conocimiento, debate y evaluación.
A continuación, se ofrece una síntesis de lo debatido en la cual se presentan los acuerdos generales y se especifican los planteos particulares en disenso.
PRINCIPIOS GENERALES:
- Derogación de la LES y elaboración de un nuevo proyecto de ley.
- Una nueva ley de educación superior debe constituirse desde una concepción de universidad inscripta en el interior de una realidad social, política, económica y cultural ?en la que debe reconocerse?, atendiendo a sus necesidades y potenciando su capacidad transformadora.
- El sistema de educación superior comprende universidades públicas, privadas e Institutos Superiores no Universitarios.
- La nueva ley debe garantizar la autonomía, autarquía y gratuidad de la enseñanza en universidad nacionales públicas.
- La educación pública debe ser entendida y sostenida como un derecho y no como un servicio.
- Son principios irrenunciables en una ley el ingreso libre e irrestricto, la gratuidad y el cogobierno.
SÍNTESIS DE TRABAJOS EN COMISIONES:
Gratuidad, financiamiento y autarquía:
- Garantizar los derechos de los tres objetivos tutelares de la institución universitaria ?docencia, investigación y extensión? mediante la exigencia de un presupuesto suficiente e igualitario (igualdad de oportunidades para todos los claustros).
- Rechazar los Programas Especiales que vulneran derechos y se convierten sólo enderechos para algunos.
- Rechazar la mercantilización del conocimiento y garantizar la formación continua
gratuita.
- Destacar que tanto la eficiencia como la equidad deben estar subordinadas a la
igualdad de oportunidades, tal como es definido en el Derecho.
- Establecer, en el marco legal, el porcentaje mínimo del Presupuesto destinado a la Educación Superior, con relación al PBI.
- Defender el principio de presupuesto participativo, estableciendo claramente las instancias de participación, para asegurar el control de la asignación y el destino de los recursos como ejercicio plural de la autonomía, tanto interno como externo a las Universidades Nacionales.
Ingreso y permanencia:
- La figura de estudiante con el goce pleno de sus derechos corresponde a todos los niveles educativos de la universidad, pregrado, grado, postgrado y todo tipo de titulación.
- Ingreso libre irrestricto garantizando el derecho a contar con espacios opcionales de nivelación, articulación y tutorías, así como espacios de seguimiento que contribuyan a asegurar la permanencia. Ninguno de ellos, con carácter vinculante a la condición de alumno regular.
- Oposición a cualquier tipo de arancelamiento y cobro de tasas en cualquiera de las instancias de acreditación o certificación.
- Se rechaza la figura de alumno activo.
Cogobierno universitario:
- El Estado debe mantener la responsabilidad de formular políticas generales; sin embargo, sería adecuado ?para garantizar la autonomía de las universidades? que dicha responsabilidad sea asumida conjuntamente con algún órgano colegiado (con funciones ejecutivas), en el que las universidades públicas se encuentren representadas en mayoría y se restrinja la participación de las instituciones privadas y el Poder Ejecutivo Nacional.
- La nueva ley deberá establecer que los estatutos de cada universidad aseguren el cogobierno en la integración de los cuerpos colegiados, en los que estarán representados todos los claustros.
- Los estatutos de las instituciones universitarias nacionales deben prever sus órganos de gobierno, tanto colegiados como unipersonales, así como composición y atribuciones.
- Los órganos colegiados deben ser órganos de gobierno y ejecución.
- Trasladar la representatividad estudiantil a distintos espacios políticos, institucionales y académicos (la participación de los estudiantes con voz y voto en cualquier instancia de evaluación: concursos, becas, etc.).
Muchos plantearon la necesidad de que la nueva ley incluya consideraciones sobre la conformación de los cuerpos colegiados. Las distintas posiciones al respecto fueron:
- 1) mayoría estudiantil en los cuerpos colegiados;
- 2) representación por claustros, no hegemónica para ninguno en particular;
- 3) equidad en número de docentes y alumnos en la representación de los cuerpos colegiados, en proporción mayoritaria al resto de los claustros (egresados y no docentes).
Autonomía y evaluación:
- Se enfatiza la diferenciación entre autonomía y desregulación, ya que esta última puede atentar contra un Estado garante de la educación pública.
- Rechazar la injerencia privada en las universidades públicas, en las definiciones de políticas relacionadas con la docencia, la investigación y la extensión, a fin de preservar la propiedad estatal de la producción y circulación del conocimiento.
- Considerar la evaluación como una instancia que debe recuperar procesos históricos, académicos, políticos en las Universidades Publicas en relación con objetivos pautados de manera colectiva y realidades regionales.
- Rechazar los criterios externos que desconocen esos procesos y proponen la evaluación desde la situación actual y sobre sujetos particulares.
- Se propone ampliar la regulación en el ámbito de la educación superior de gestión privada a los fines de preservar criterios de calidad académica.
- Sostener que las universidades públicas tengan la posibilidad de discutir sobre la composición de los órganos de evaluación, definición de criterios y parámetros de evaluación, redefiniendo la injerencia del PEN y rechazando los intereses privados.
Condición docente
- Derechos de los docentes y obligaciones del Estado: la discusión giró en torno a la estabilidad docente. Al respecto, se plantearon dos posiciones: por un lado, la necesidad de incorporarla a una futura ley; y, por otro, que forme parte de las discusiones internas en cada universidad y no se incluya en una nueva ley.
- Ampliación de la ciudadanía universitaria: Se acuerda en forma unánime que todos los docentes tienen derecho a ejercer su ciudadanía universitaria, la cual deberá ser garantizada sin distinciones.
- Ingreso por concurso: Acceso por concurso para universidades publicas y privadas.
Se planteó, en disenso, la demanda de garantizar la igualdad en el acceso al postgrado como condición previa al concurso.
LINEAMIENTOS PARA UNA REFORMA PARA LA LEY DE EDUCACIÓN SUPERIOR
DOCUMENTO BASE ELABORADO POR LA COMISON DESIGNADA POR EL CIN
La Comisión ha trabajado acorde con lo establecido por el CIN en su Acuerdo Plenario Nº 640.
El presente documento ha sido elaborado en base a las opiniones recogidas de documentos presentados por distintas universidades, FATUN, FUA y legisladores, que obran en el anexo de este documento.
El desarrollo de los temas propuestos se hizo compatibilizando los temas coincidentes y se han indicado en tablas las diferencias halladas entre las diferentes propuestas.
1.- CUESTIONES CONCEPTUALES GENERALES.
1.1.- La educación superior como bien público.
Tal como establece la Ley de Educación Nacional, la educación y el conocimiento son un bien público y un derecho personal y social, garantizado por el Estado (Art. 2º). Por lo tanto, la educación superior debe ser considerada un bien público y no un bien transable, ya que la inclusión de la educación superior dentro del rubro servicios, como lo impulsa la O.M.C. concibe a la educación a la altura de cualquier mercancía o servicio susceptible de ser comercializado.
Por lo tanto, la Educación Superior debe considerarse un bien público; basando dicha afirmación en la Declaración de los Derechos Humanos (Art. 26º y 27º) y en los principios ratificados y ampliados por el artículo 13º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado por la ONU en 1966 y ampliado por la Declaración de CEPAL (2005); la Conferencia Mundial sobre la Educación Superior ? UNESCO (1998) y los objetivos planteados en la Cumbre de Rectores de Latinoamérica (2006).
Por ello, también se coincide en la necesidad de que la ley de educación superior incluya como premisa fundamental: La educación y el conocimiento son un bien público y un derecho personal y social, garantizado por el Estado (Art. 2º de la LEN).
1.2. Gratuidad y equidad
La Constitución Nacional de 1994, prevé en el Art. 75º inc. 19) como atribución del Congreso de la Nación: .... Sancionar leyes........ que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales.
Por su lado, la Ley de Educación Nacional establece en su Art. 4º: El Estado Nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tienen la responsabilidad principal e indelegable de proveer una educación integral, permanente y de calidad para todos/ as los/ as habitantes de la Nación garantizando la igualdad, gratuidad y equidad en el ejercicio de este derecho, con la participación de las organizaciones sociales y las familias.
Desde estas definiciones, se torna auspicioso plantear una ley de educación superior, que en consonancia con la LEN, defina claramente la gratuidad de los estudios de grado, estableciendo la equidad cono un principio ético o de justicia en la igualdad.
El concepto de gratuidad se aplica a todas las carreras que requieren para su ingreso haber aprobado el nivel medio o equivalente de enseñanza; o excepcionalmente, los mayores de 25 años que no reúnan esa condición y que podrán ingresar siempre que aprueben las evaluaciones que las universidades realicen.
Además, se debe establecer una política universal de becas, que garanticen la inclusión y propenda a efectivizar la igualdad y la justicia social.
1.3. Autonomía
Se aplica el concepto a las universidades nacionales, provinciales e institutos universitarios de gestión estatal.
La autonomía otorga a las instituciones universitarias la capacidad de resolver los problemas, promover cambios y lograr una verdadera articulación consensuada con los diferentes actores sociales, por ello es uno de los pilares más importantes de la universidad pública.
La autonomía es un derecho de la universidad como un todo, y no implica una confederación de facultades, departamentos o unidades académicas, porque fragmentar la autonomía supone serias implicancias internas y de funcionamiento.
El principio de autonomía puede, en el nuevo contexto institucional, entrar en conflicto con el principio de responsabilidad pública, entonces un nuevo eje de discusión es entender la autonomía no como simple encerramiento de los conflictos de poder internos, sino como la capacidad de la universidad para celebrar contratos y acuerdos con otros sectores, que aseguren la pertinencia social de la universidad pública. (Cuarto Encuentro Nacional y Latinoamericano).
El artículo 75º, inc. 19) de la Constitución Nacional establece el principio de autonomía de las universidades nacionales y cuando la Constitución se refiere a autonomía, de acuerdo a la definición de este término dada por la Real Academia de la Lengua, autonomía es la potestad que dentro de un estado tienen algunas entidades para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios. En esencia, el principio constitucional de autonomía universitaria significa la posibilidad de autodeterminación de las universidades públicas y comprende lo normativo, lo institucional, lo político, lo administrativo y lo académico.
Normativo: potestad para dictar sus propias normas regulatorias, con la sola exigencia de respeto de la Constitución Nacional y las leyes.
Institucional: del co-gobierno, de la periodicidad de los cargos docentes, su provisión por concursos públicos de antecedentes y oposición.
Político: respeto por la función social de la Universidad, potestad de adoptar posiciones y desarrollar programas con independencia de los poderes económicos y políticos.
Administrativo: potestad para darse su organización y formas de gestión.
Académico: libertad desde los puntos de vista científico y político para la organización de la docencia, la investigación, la extensión, la cooperación y la vinculación.
1.4. Autarquía
Implica la facultad de las universidades de auto administrarse, con responsabilidad social, transparencia y pertinencia, tanto en lo que atañe a sus afectaciones presupuestarias como así también en lo referente a los recursos propios en el marco de la obligación indelegable del estado de proveer los fondos necesarios para el funcionamiento de las universidades nacionales e Institutos Universitarios, así también como la administración de recursos propios.
Las Universidades deberán contar con un servicio de auditoría interna y el órgano externo competente de control de la gestión administrativa contable será la Auditoría General de la Nación, tal como se reitera en el apartado correspondiente.
El sustento para esta propuesta surge del Fallo de la Corte que interpretó: Se reiteró que el objetivo de la Autonomía fue desvincular a la Universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, más no de la potestad regulatoria del Legislativo, según se desprende del propio debate de la Convención Constituyente.
2. CARACTERÍSTICAS DE LA LEY
2.1. Consideraciones generales
La ley reformada deberá ser un ley que garantice la autonomía y la autarquía universitarias, evitando que las reglamentaciones avancen sobre las atribuciones de las universidades para decidir sobre sus cuestiones institucionales y académicas.
La ley, que debe ser consensuada con la comunidad universitaria, tiene la obligación de promover la igualdad real de oportunidades educativas para toda la población, haciendo efectivo el valor de la inclusión social, la creación de sistemas que aseguren la calidad y la eliminación de las inequidades de acceso y la mejora de la permanencia y graduación. Debe garantizar la gratuidad de los estudios de grado, fomentar la cooperación institucional (entre las universidades y con el resto de los niveles educativos) y evitar la fragmentación del sistema. La educación, variable estratégica del desarrollo nacional debe reconocer la responsabilidad que tiene con la sociedad, lo cual debe traducirse en una redistribución educativa con equidad social.
Por ello, las universidades públicas tienen como objetivo prioritario recuperar el lugar de conciencia crítica que les corresponde en el medio, como foro no sólo de educación, sino también de cultura y transferencia de conocimiento, para generar espacios de investigación y debate sobre los problemas que afectan a los hombres y mujeres de nuestro país, tales como: pobreza, educación, políticas de salud, medio ambiente, etc.
Debe ser una ley que exprese las diferentes particularidades de las universidades, respete los derechos y garantice los principios de autonomía y autarquía con pertinencia social propios de las universidades públicas (nacionales, provinciales e institutos). El excesivo reglamentarismo afecta a la autonomía universitaria.
La Ley deberá garantizar el co-gobierno universitario integrado básicamente por cuatro claustros (docentes universitarios, alumnos, no docentes y graduados) y disponer que la representación del claustro docente no podrá ser menor al 50 % del número de consejeros integrantes de los órganos colegiados, y que los cargos de Rector y Vicerrector son cargos docentes.
A partir de este criterio, se entiende que la LES deberá asumir que las formas particulares de gobierno, los sistemas de elección de las autoridades, la duración de los mandatos, la composición de los órganos colegiados y sus distribuciones respectivas, los sistemas de ingreso y la representación de la comunidad deberán estar normados por los estatutos de cada universidad.
2.2. Ley de educación superior o Ley universitaria
La LES, al legislar para el conjunto de la educación superior, se inscribió en una tendencia que siguieron otros países de la región, como Brasil, Chile y Colombia y, por primera vez en nuestro medio, permitió tratar en forma conjunta las dos modalidades de educación post secundaria: las entonces denominadas Educación Superior No Universitaria y Universitaria. La falta de articulación histórica entre estas dos modalidades ha sido ampliamente analizada en los últimos años en la Argentina y, si bien la existencia de una norma, que en parte, comprenda a ambas no resuelve el problema, es el primer paso para el reconocimiento de que estas alternativas educativas atraviesan situaciones muy parecidas, deben tener ciertos niveles de exigencia semejantes y formas de cooperación y complementación.
Además, la Ley de Educación Nacional establece, en su artículo 35º que la Educación Superior será regulada por la LES Nº 24521, cuya reforma es el objeto de estas notas, y el artículo 36º de la ley, citada en primer término afirma la competencia del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación, en acuerdo con el Consejo Federal de Educación, para establecer los mecanismos de regulación y los criterios de evaluación y de articulación relativos a los institutos de educación superior dependientes del Estado Nacional, de las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Por lo expuesto se considera que la LES reformada debe seguir siendo una Ley para la Educación Superior. Más adelante se harán algunas consideraciones sobre la normativa referida a la articulación entre la educación universitaria y la educación superior.
2.3. Ley que comprenda a las universidades públicas y a las privadas
En este punto se aplican consideraciones próximas a las efectuadas en el anterior. Las universidades, más allá de su tipo de gestión ? o si se prefiere ? del modo en que se financian, son universidades, por lo tanto comparten funciones y actividades que deben ser contempladas en la normativa.
Por lo tanto, más allá de los ajustes o cambios que se puedan introducir en la LES, cabe sí destacar como algo que debería conservarse la existencia de una ley que comprenda a ambos tipos de universidades y que también disponga de capítulos específicos para cada una de ellas.
3. ORGANIZACIÓN Y COORDINACIÓN DEL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR:
3.1. Organismos de coordinación: CU ? CPRES ? CIN
Se considera que la existencia del CU ha significado un paso adelante en la integración y en la articulación del sistema universitario. Por lo tanto, se propone conservar su actual configuración, dado que las modificaciones que pudieran introducirse en lo referido a su funcionamiento son de orden reglamentario.
En lo que se refiere a los CPRES, habría que considerar la evaluación de su funcionamiento ya que éste ha diferido en las distintas regiones.
Todo esto ha llevado a considerar la necesidad de que exista un ámbito específico de coordinación y planeamiento de las universidades públicas, independientemente de que se conserven los actuales CPRES. Consecuentemente, el planeamiento estratégico debería quedar en el ámbito del Consejo de Universidades.
3.2. Articulación con otros niveles educativos, acorde con la LEN
Como ya se indicó, la LES ha significado un avance en materia de articulación entre la educación superior universitaria y no universitaria y que esta articulación constituye un objetivo insoslayable de una política educativa democrática, porque significa el reconocimiento de la formación adquirida por aquellos que disponen de una formación superior no universitaria ? que antes eran equiparados a los egresados de la escuela media ? para que puedan continuar sus estudios. Esto, además implica un mejor aprovechamiento de los recursos públicos invertidos en la formación de dichos profesionales que, en un porcentaje significativo han estudiado en instituciones de gestión estatal.
En los once años de vigencia de la LES, se han multiplicado las experiencias de articulación, entre otras, el reconocimiento del título superior no universitario para ingresar a un ciclo de licenciatura. Los criterios para este tipo de articulaciones dependen de las universidades, por lo tanto hay en esta materia una gran heterogeneidad, que las universidades han intentado acotar mediante acuerdos en los CPRES, que no han tenido plena efectividad.
Por lo tanto, más allá de que sea necesario proveer una reglamentación en lo referido a la articulación, la reforma de la LES debe conservar el aliento de la articulación entre las dos modalidades de educación superior.
Junto con lo anteriormente planteado, se destaca la necesidad de establecer claras políticas de apoyo para el fortalecimiento de la formación docente en el ámbito de las Universidades.
Además, se reclama una participación efectiva de las UUNN en los programas nacionales de mejoramiento docente asentados en los Institutos Superiores, previstos por la LEN.
3.3. Instancias de evaluación y acreditación
La mayoría de los documentos consultados coinciden en la importancia de la evaluación y acreditación, resaltan la relevancia de los procesos de autoevaluación y la necesidad de que las evaluaciones externas se realicen en forma articulada con la anterior y con relación a los proyectos institucionales y planes estratégicos de cada universidad.
A tenor de lo dicho, debe destacarse que también la mayoría de los documentos proponen mantener a la CONEAU como organismo oficial único de evaluación y acreditación universitaria. Pero asimismo, hay coincidencia mayoritaria en cuanto a que en la integración de la Comisión haya una composición con mayor número de integrantes académicos y propuestos por el CIN.
3.4. Art. 42 y 43 de la Ley de Educación Superior
Al respecto se proponen dos alternativas que modifican los Art. 42º y 43º de la actual LES:
Alternativa 1):
Art. 42º.- Los títulos con reconocimiento oficial certificarán la formación académica recibida y habilitarán para el ejercicio profesional respectivo en todo el territorio nacional, sin perjuicio del poder de policía sobre las profesiones que corresponde a las provincias.
Se excluyó el segundo párrafo del artículo original.
Art. 43º.- Cuando se trate de títulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes se requerirá que se respeten los siguientes requisitos:
Los planes de estudio deberán tener en cuenta los contenidos curriculares básicos y los criterios sobre intensidad de la formación práctica que establezca el Ministerio de Cultura y Educación, en acuerdo con el Consejo de Universidades.
Las carreras respectivas deberán ser acreditadas periódicamente por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria.
Se excluyeron el último párrafo del artículo y parte del inciso b).
Alternativa 2):
Art. 42º.- Los títulos con reconocimiento oficial certificarán la formación académica recibida y habilitarán para el ejercicio profesional respectivo en todo el territorio nacional, sin perjuicio del poder de policía sobre las profesiones que corresponde a las provincias.
Se excluyó el segundo párrafo del artículo original.
Art. 43º. Se propone modificar el concepto de carreras de interés público por la definición de carreras prioritarias acorde con las necesidades sociales.
El Estado Nacional, a través del Ministerio de Educación, podrá establecer carreras prioritarias y podrá asignar recursos especiales para su fortalecimiento.
Asimismo, se destaca que existe consenso para que en la Ley no se incluya un texto como el del art. 76º de la actual LES, por considerarlo invasivo de la autonomía universitaria.
4) CUESTIONES DE ÍNDOLE PRESUPUESTARIA Y ADMINISTRATIVA:
4.1. Financiamiento
Se debe crear un espacio para establecer el acuerdo político entre las universidades públicas (nacionales, provinciales e institutos) de gestión estatal y los representantes de la sociedad, para considerar la racionalidad del presupuesto solicitado
Una política de aumento del financiamiento para el sistema universitario nacional debe prever una inversión sostenida de conformidad con la Ley de Financiamiento educativo y garantizar recursos previsibles y estables mediante instrumentos normativos específicos para la educación superior. Asimismo, dicha política deberá establecer expresamente financiamiento para las actividades de investigación, cooperación y extensión que promueva el desarrollo científico y tecnológico vinculado con la pertinencia social.
Bajo ese esquema, se deben considerar como prioritarios los siguientes principios, establecidos en la Declaración del CIN de Horco Molle (2004):
El conocimiento distribuido democráticamente en la sociedad es la mejor herramienta para lograr el bienestar y el desarrollo del país.
Es imprescindible una mayor inversión en educación universitaria para generar y distribuir públicamente ese conocimiento.
Las universidades están comprometidas a orientar su actividades atendiendo a las expectativas sociales que la nutren y sostienen en el marco de la calidad académica y científica que les corresponden.
También la ley deberá contemplar una política de financiamiento sostenida para programas de articulación entre la universidad y la enseñanza media.
Por último, debe destacarse que la creación de nuevas universidades deberá considerar el financiamiento que garantice su funcionamiento, sin que se afecten las disposiciones y requerimientos presupuestarios de las universidades existentes; esas nuevas presupuestaciones deben prever la cobertura completa y suficiente para el desarrollo de las actividades de docencia, investigación, cooperación y extensión.
4.2. Programas
Si bien se reconoce que los poderes públicos pueden orientar recursos para programas especiales, acorde con sus políticas públicas respectivas, se hace necesario que la Ley de Educación Superior priorice la asignación de estos recursos a las Universidades, para que éstas los utilicen según las prioridades establecidas en sus respectivas planificaciones estratégicas.
4.3. Descentralización salarial
Debe discutirse, de acuerdo con las experiencias recogidas en los últimos tiempos, si existen condiciones para que se mantenga la letra de la ley vigente en lo que hace a la descentralización salarial. Todo indica que en los hechos ha habido una tendencia a una centralización en las políticas salariales del sector, tanto de nivel docente como no docente.
4.4. Intervención y control
Como se apuntó anteriormente, cada universidad debe disponer de sus mecanismos de control y auditoría internos; los controles externos deben ser los correspondientes a la Auditoría General de la Nación; dado que las asignaciones presupuestarias provienen del Poder Legislativo.
TEMAS:
Los temas seleccionados en concordancia con la declaración del Ac. Pl. 640/07- fueron:
1) CUESTIONES CONCEPTUALES:
1.1. La Educación Superior como bien público o como bien de mercado
1.2. Gratuidad y equidad
1.3. Autonomía universitaria
A. Autarquía
2) CARACTERÍSTICAS DE LA LEY:
2.1. Consideraciones generales.
2.2. Ley de Educación Superior o Ley Universitaria
2.3. Ley que comprenda a las universidades publicas y a las privadas
3) ORGANIZACIÓN Y COORDINACIÓN DEL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR:
Organismos de Coordinación: CU - CPRES ? CIN
Articulación con otros niveles educativos acorde a la LEN
Instancias de evaluación y acreditación
Art. 42 y 43 de la Ley de Educación Superior
4) CUESTIONES DE ÍNDOLE PRESUPUESTARIA Y ADMINISTRATIVA:
4.1. Financiamiento
4.2. Programas
4.3. Descentralización salarial
4.4. Intervención y control
visitar www.etun.com.ar
Encuentro de Trabajadores de Universidades Nacionales
FACULTAD DE FILOSOFIA Y HUMANIDADES – U.N.C.
“HACIA UNA NUEVA LEY DE EDUCACION SUPERIOR”
El presente documento es producto de las discusiones realizadas en las Jornadas “Hacia una nueva ley de Educación Superior”, llevadas a cabo en la Facultad de Filosofía y Humanidades (UNC) el día 16 de agosto con la participación de estudiantes, egresados, docentes y no docentes. Se organizó a partir de cinco comisiones de trabajo: Cogobierno universitario; Gratuidad, financiamiento y autarquía; Ingreso y permanencia; Condición docente; Autonomía y evaluación.
Se tomó como documento de base el elaborado y aprobado por el HCD de la FFyH en sesión del 5 de diciembre de 2005, que fue elevado al HCS como aporte a la reunión del
Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) que tendría lugar en la ciudad de Mar del Plata a
comienzos de 2006 (se adjunta).
Por unanimidad, se solicita que en la próxima reunión del CIN, los días 23 y 24 de agosto en Córdoba, este consejo no se expida sobre proyecto de ley alguno, sin antes haber remitido el mismo a todas las UUNN para su conocimiento, debate y evaluación.
A continuación, se ofrece una síntesis de lo debatido en la cual se presentan los acuerdos generales y se especifican los planteos particulares en disenso.
PRINCIPIOS GENERALES:
- Derogación de la LES y elaboración de un nuevo proyecto de ley.
- Una nueva ley de educación superior debe constituirse desde una concepción de universidad inscripta en el interior de una realidad social, política, económica y cultural –en la que debe reconocerse–, atendiendo a sus necesidades y potenciando su capacidad transformadora.
- El sistema de educación superior comprende universidades públicas, privadas e Institutos Superiores no Universitarios.
- La nueva ley debe garantizar la autonomía, autarquía y gratuidad de la enseñanza en universidad nacionales públicas.
- La educación pública debe ser entendida y sostenida como un derecho y no como un servicio.
- Son principios irrenunciables en una ley el ingreso libre e irrestricto, la gratuidad y el cogobierno.
SÍNTESIS DE TRABAJOS EN COMISIONES:
Gratuidad, financiamiento y autarquía:
- Garantizar los derechos de los tres objetivos tutelares de la institución universitaria –docencia, investigación y extensión– mediante la exigencia de un presupuesto suficiente e igualitario (igualdad de oportunidades para todos los claustros).
- Rechazar los Programas Especiales que vulneran derechos y se convierten sólo en
“derechos para algunos”.
- Rechazar la mercantilización del conocimiento y garantizar la formación continua
gratuita.
- Destacar que tanto la eficiencia como la equidad deben estar subordinadas a la
igualdad de oportunidades, tal como es definido en el Derecho.
- Establecer, en el marco legal, el porcentaje mínimo del Presupuesto destinado a la
Educación Superior, con relación al PBI.
- Defender el principio de presupuesto participativo, estableciendo claramente las instancias de participación, para asegurar el control de la asignación y el destino de los recursos como ejercicio plural de la autonomía, tanto interno como externo a las Universidades Nacionales.
Ingreso y permanencia:
- La figura de “estudiante” con el goce pleno de sus derechos corresponde a todos los niveles educativos de la universidad, pregrado, grado, postgrado y todo tipo de titulación.
- Ingreso libre irrestricto garantizando el derecho a contar con espacios opcionales de nivelación, articulación y tutorías, así como espacios de seguimiento que contribuyan a asegurar la permanencia. Ninguno de ellos, con carácter vinculante a la condición de alumno regular.
- Oposición a cualquier tipo de arancelamiento y cobro de tasas en cualquiera de las instancias de acreditación o certificación.
- Se rechaza la figura de alumno activo.
Cogobierno universitario:
- El Estado debe mantener la responsabilidad de formular políticas generales; sin embargo, sería adecuado –para garantizar la autonomía de las universidades– que dicha responsabilidad sea asumida conjuntamente con algún órgano colegiado (con funciones ejecutivas), en el que las universidades públicas se encuentren representadas en mayoría y se restrinja la participación de las instituciones privadas y el Poder Ejecutivo Nacional.
- La nueva ley deberá establecer que los estatutos de cada universidad aseguren el cogobierno en la integración de los cuerpos colegiados, en los que estarán representados todos los claustros.
- Los estatutos de las instituciones universitarias nacionales deben prever sus órganos de gobierno, tanto colegiados como unipersonales, así como composición y atribuciones.
- Los órganos colegiados deben ser órganos de gobierno y ejecución.
- Trasladar la representatividad estudiantil a distintos espacios políticos, institucionales y académicos (la participación de los estudiantes con voz y voto en cualquier instancia de evaluación: concursos, becas, etc.).
Muchos plantearon la necesidad de que la nueva ley incluya consideraciones sobre la conformación de los cuerpos colegiados. Las distintas posiciones al respecto fueron:
- 1) mayoría estudiantil en los cuerpos colegiados;
- 2) representación por claustros, no hegemónica para ninguno en particular;
- 3) equidad en número de docentes y alumnos en la representación de los cuerpos colegiados, en proporción mayoritaria al resto de los claustros (egresados y no docentes).
Autonomía y evaluación:
- Se enfatiza la diferenciación entre autonomía y desregulación, ya que esta última puede atentar contra un Estado garante de la educación pública.
- Rechazar la injerencia privada en las universidades públicas, en las definiciones de políticas relacionadas con la docencia, la investigación y la extensión, a fin de preservar la propiedad estatal de la producción y circulación del conocimiento.
- Considerar la evaluación como una instancia que debe recuperar procesos históricos, académicos, políticos en las Universidades Publicas en relación con objetivos pautados de manera colectiva y realidades regionales.
- Rechazar los criterios externos que desconocen esos procesos y proponen la evaluación desde la situación actual y sobre sujetos particulares.
- Se propone ampliar la regulación en el ámbito de la educación superior de gestión privada a los fines de preservar criterios de calidad académica.
- Sostener que las universidades públicas tengan la posibilidad de discutir sobre la composición de los órganos de evaluación, definición de criterios y parámetros de evaluación, redefiniendo la injerencia del PEN y rechazando los intereses privados.
Condición docente
- Derechos de los docentes y obligaciones del Estado: la discusión giró en torno a la estabilidad docente. Al respecto, se plantearon dos posiciones: por un lado, la necesidad de incorporarla a una futura ley; y, por otro, que forme parte de las discusiones internas en cada universidad y no se incluya en una nueva ley.
- Ampliación de la ciudadanía universitaria: Se acuerda en forma unánime que todos los docentes tienen derecho a ejercer su ciudadanía universitaria, la cual deberá ser garantizada sin distinciones.
- Ingreso por concurso: Acceso por concurso para universidades publicas y privadas.
Se planteó, en disenso, la demanda de garantizar la igualdad en el acceso al postgrado como condición previa al concurso
LINEAMIENTOS PARA UNA REFORMA PARA LA LEY DE EDUCACIÓN SUPERIOR
DOCUMENTO BASE ELABORADO POR LA COMISON DESIGNADA POR EL CIN
La Comisión ha trabajado acorde con lo establecido por el CIN en su Acuerdo Plenario Nº 640.
El presente documento ha sido elaborado en base a las opiniones recogidas de documentos presentados por distintas universidades, FATUN, FUA y legisladores, que obran en el anexo de este documento.
El desarrollo de los temas propuestos se hizo compatibilizando los temas coincidentes y se han indicado en tablas las diferencias halladas entre las diferentes propuestas.
1.- CUESTIONES CONCEPTUALES GENERALES.
1.1.- La educación superior como bien público.
Tal como establece la Ley de Educación Nacional, “la educación y el conocimiento son un bien público y un derecho personal y social, garantizado por el Estado” (Art. 2º). Por lo tanto, la educación superior debe ser considerada un bien público y no un bien transable, ya que la inclusión de la educación superior dentro del rubro servicios, como lo impulsa la O.M.C. concibe a la educación a la altura de cualquier mercancía o servicio susceptible de ser comercializado.
Por lo tanto, la Educación Superior debe considerarse un bien público; basando dicha afirmación en la Declaración de los Derechos Humanos (Art. 26º y 27º) y en los principios ratificados y ampliados por el artículo 13º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado por la ONU en 1966 y ampliado por la Declaración de CEPAL (2005); la Conferencia Mundial sobre la Educación Superior – UNESCO (1998) y los objetivos planteados en la Cumbre de Rectores de Latinoamérica (2006).
Por ello, también se coincide en la necesidad de que la ley de educación superior incluya como premisa fundamental: “La educación y el conocimiento son un bien público y un derecho personal y social, garantizado por el Estado” (Art. 2º de la LEN).
1.2. Gratuidad y equidad
La Constitución Nacional de 1994, prevé en el Art. 75º inc. 19) como atribución del Congreso de la Nación: .... “Sancionar leyes........ que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales”.
Por su lado, la Ley de Educación Nacional establece en su Art. 4º: El Estado Nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tienen la responsabilidad principal e indelegable de proveer una educación integral, permanente y de calidad para todos/ as los/ as habitantes de la Nación garantizando la igualdad, gratuidad y equidad en el ejercicio de este derecho, con la participación de las organizaciones sociales y las familias”.
Desde estas definiciones, se torna auspicioso plantear una ley de educación superior, que en consonancia con la LEN, defina claramente la gratuidad de los estudios de grado, estableciendo la equidad cono un principio ético o de justicia en la igualdad.
El concepto de gratuidad se aplica a todas las carreras que requieren para su ingreso haber aprobado el nivel medio o equivalente de enseñanza; o excepcionalmente, los mayores de 25 años que no reúnan esa condición y que podrán ingresar siempre que aprueben las evaluaciones que las universidades realicen.
Además, se debe establecer una política universal de becas, que garanticen la inclusión y propenda a efectivizar la igualdad y la justicia social.
1.3. Autonomía
Se aplica el concepto a las universidades nacionales, provinciales e institutos universitarios de gestión estatal.
La autonomía otorga a las instituciones universitarias la capacidad de resolver los problemas, promover cambios y lograr una verdadera articulación consensuada con los diferentes actores sociales, por ello es uno de los pilares más importantes de la universidad pública.
La autonomía es un derecho de la universidad como un todo, y no implica una confederación de facultades, departamentos o unidades académicas, porque fragmentar la autonomía supone serias implicancias internas y de funcionamiento.
“El principio de autonomía puede, en el nuevo contexto institucional, entrar en conflicto con el principio de responsabilidad pública, entonces un nuevo eje de discusión es entender la autonomía no como simple encerramiento de los conflictos de poder internos, sino como la capacidad de la universidad para celebrar contratos y acuerdos con otros sectores, que aseguren la pertinencia social de la universidad pública”. (Cuarto Encuentro Nacional y Latinoamericano).
El artículo 75º, inc. 19) de la Constitución Nacional establece el principio de autonomía de las universidades nacionales y cuando la Constitución se refiere a autonomía, de acuerdo a la definición de este término dada por la Real Academia de la Lengua, autonomía es la potestad que dentro de un estado tienen algunas entidades para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios. En esencia, el principio constitucional de autonomía universitaria significa la posibilidad de autodeterminación de las universidades públicas y comprende lo normativo, lo institucional, lo político, lo administrativo y lo académico.
Normativo: potestad para dictar sus propias normas regulatorias, con la sola exigencia de respeto de la Constitución Nacional y las leyes.
Institucional: del co-gobierno, de la periodicidad de los cargos docentes, su provisión por concursos públicos de antecedentes y oposición.
Político: respeto por la función social de la Universidad, potestad de adoptar posiciones y desarrollar programas con independencia de los poderes económicos y políticos.
Administrativo: potestad para darse su organización y formas de gestión.
Académico: libertad desde los puntos de vista científico y político para la organización de la docencia, la investigación, la extensión, la cooperación y la vinculación.
1.4. Autarquía
Implica la facultad de las universidades de auto administrarse, con responsabilidad social, transparencia y pertinencia, tanto en lo que atañe a sus afectaciones presupuestarias como así también en lo referente a los recursos propios en el marco de la obligación indelegable del estado de proveer los fondos necesarios para el funcionamiento de las universidades nacionales e Institutos Universitarios, así también como la administración de recursos propios.
Las Universidades deberán contar con un servicio de auditoría interna y el órgano externo competente de control de la gestión administrativa contable será la Auditoría General de la Nación, tal como se reitera en el apartado correspondiente.
El sustento para esta propuesta surge del Fallo de la Corte que interpretó: “Se reiteró que el objetivo de la Autonomía fue desvincular a la Universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, más no de la potestad regulatoria del Legislativo, según se desprende del propio debate de la Convención Constituyente.
2. CARACTERÍSTICAS DE LA LEY
2.1. Consideraciones generales
La ley reformada deberá ser un ley que garantice la autonomía y la autarquía universitarias, evitando que las reglamentaciones avancen sobre las atribuciones de las universidades para decidir sobre sus cuestiones institucionales y académicas.
La ley, que debe ser consensuada con la comunidad universitaria, tiene la obligación de promover la igualdad real de oportunidades educativas para toda la población, haciendo efectivo el valor de la inclusión social, la creación de sistemas que aseguren la calidad y la eliminación de las inequidades de acceso y la mejora de la permanencia y graduación. Debe garantizar la gratuidad de los estudios de grado, fomentar la cooperación institucional (entre las universidades y con el resto de los niveles educativos) y evitar la fragmentación del sistema. La educación, variable estratégica del desarrollo nacional debe reconocer la responsabilidad que tiene con la sociedad, lo cual debe traducirse en una redistribución educativa con equidad social.
Por ello, las universidades públicas tienen como objetivo prioritario recuperar el lugar de conciencia crítica que les corresponde en el medio, como foro no sólo de educación, sino también de cultura y transferencia de conocimiento, para generar espacios de investigación y debate sobre los problemas que afectan a los hombres y mujeres de nuestro país, tales como: pobreza, educación, políticas de salud, medio ambiente, etc.
Debe ser una ley que exprese las diferentes particularidades de las universidades, respete los derechos y garantice los principios de autonomía y autarquía con pertinencia social propios de las universidades públicas (nacionales, provinciales e institutos). El excesivo reglamentarismo afecta a la autonomía universitaria.
La Ley deberá garantizar el co-gobierno universitario integrado básicamente por cuatro claustros (docentes universitarios, alumnos, no docentes y graduados) y disponer que la representación del claustro docente no podrá ser menor al 50 % del número de consejeros integrantes de los órganos colegiados, y que los cargos de Rector y Vicerrector son cargos docentes.
A partir de este criterio, se entiende que la LES deberá asumir que las formas particulares de gobierno, los sistemas de elección de las autoridades, la duración de los mandatos, la composición de los órganos colegiados y sus distribuciones respectivas, los sistemas de ingreso y la representación de la comunidad deberán estar normados por los estatutos de cada universidad.
2.2. Ley de educación superior o Ley universitaria
La LES, al legislar para el conjunto de la educación superior, se inscribió en una tendencia que siguieron otros países de la región, como Brasil, Chile y Colombia y, por primera vez en nuestro medio, permitió tratar en forma conjunta las dos modalidades de educación post secundaria: las entonces denominadas Educación Superior No Universitaria y Universitaria. La falta de articulación histórica entre estas dos modalidades ha sido ampliamente analizada en los últimos años en la Argentina y, si bien la existencia de una norma, que en parte, comprenda a ambas no resuelve el problema, es el primer paso para el reconocimiento de que estas alternativas educativas atraviesan situaciones muy parecidas, deben tener ciertos niveles de exigencia semejantes y formas de cooperación y complementación.
Además, la Ley de Educación Nacional establece, en su artículo 35º que la Educación Superior será regulada por la LES Nº 24521, cuya reforma es el objeto de estas notas, y el artículo 36º de la ley, citada en primer término afirma la competencia del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación, en acuerdo con el Consejo Federal de Educación, para establecer “los mecanismos de regulación y los criterios de evaluación y de articulación relativos a los institutos de educación superior dependientes del Estado Nacional, de las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”. Por lo expuesto se considera que la LES reformada debe seguir siendo una Ley para la Educación Superior. Más adelante se harán algunas consideraciones sobre la normativa referida a la articulación entre la educación universitaria y la educación superior.
2.3. Ley que comprenda a las universidades públicas y a las privadas
En este punto se aplican consideraciones próximas a las efectuadas en el anterior. Las universidades, más allá de su tipo de gestión – o si se prefiere – del modo en que se financian, son universidades, por lo tanto comparten funciones y actividades que deben ser contempladas en la normativa.
Por lo tanto, más allá de los ajustes o cambios que se puedan introducir en la LES, cabe sí destacar como algo que debería conservarse la existencia de una ley que comprenda a ambos tipos de universidades y que también disponga de capítulos específicos para cada una de ellas.
3. ORGANIZACIÓN Y COORDINACIÓN DEL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR:
3.1. Organismos de coordinación: CU – CPRES – CIN
Se considera que la existencia del CU ha significado un paso adelante en la integración y en la articulación del sistema universitario. Por lo tanto, se propone conservar su actual configuración, dado que las modificaciones que pudieran introducirse en lo referido a su funcionamiento son de orden reglamentario.
En lo que se refiere a los CPRES, habría que considerar la evaluación de su funcionamiento ya que éste ha diferido en las distintas regiones.
Todo esto ha llevado a considerar la necesidad de que exista un ámbito específico de coordinación y planeamiento de las universidades públicas, independientemente de que se conserven los actuales CPRES. Consecuentemente, el planeamiento estratégico debería quedar en el ámbito del Consejo de Universidades.
3.2. Articulación con otros niveles educativos, acorde con la LEN
Como ya se indicó, la LES ha significado un avance en materia de articulación entre la educación superior universitaria y no universitaria y que esta articulación constituye un objetivo insoslayable de una política educativa democrática, porque significa el reconocimiento de la formación adquirida por aquellos que disponen de una formación superior no universitaria – que antes eran equiparados a los egresados de la escuela media – para que puedan continuar sus estudios. Esto, además implica un mejor aprovechamiento de los recursos públicos invertidos en la formación de dichos profesionales que, en un porcentaje significativo han estudiado en instituciones de gestión estatal.
En los once años de vigencia de la LES, se han multiplicado las experiencias de articulación, entre otras, el reconocimiento del título superior no universitario para ingresar a un ciclo de licenciatura. Los criterios para este tipo de articulaciones dependen de las universidades, por lo tanto hay en esta materia una gran heterogeneidad, que las universidades han intentado acotar mediante acuerdos en los CPRES, que no han tenido plena efectividad.
Por lo tanto, más allá de que sea necesario proveer una reglamentación en lo referido a la articulación, la reforma de la LES debe conservar el aliento de la articulación entre las dos modalidades de educación superior.
Junto con lo anteriormente planteado, se destaca la necesidad de establecer claras políticas de apoyo para el fortalecimiento de la formación docente en el ámbito de las Universidades.
Además, se reclama una participación efectiva de las UUNN en los programas nacionales de mejoramiento docente asentados en los Institutos Superiores, previstos por la LEN.
3.3. Instancias de evaluación y acreditación
La mayoría de los documentos consultados coinciden en la importancia de la evaluación y acreditación, resaltan la relevancia de los procesos de autoevaluación y la necesidad de que las evaluaciones externas se realicen en forma articulada con la anterior y con relación a los proyectos institucionales y planes estratégicos de cada universidad.
A tenor de lo dicho, debe destacarse que también la mayoría de los documentos proponen mantener a la CONEAU como organismo oficial único de evaluación y acreditación universitaria. Pero asimismo, hay coincidencia mayoritaria en cuanto a que en la integración de la Comisión haya una composición con mayor número de integrantes académicos y propuestos por el CIN.
3.4. Art. 42 y 43 de la Ley de Educación Superior
Al respecto se proponen dos alternativas que modifican los Art. 42º y 43º de la actual LES:
Alternativa 1):
Art. 42º.- Los títulos con reconocimiento oficial certificarán la formación académica recibida y habilitarán para el ejercicio profesional respectivo en todo el territorio nacional, sin perjuicio del poder de policía sobre las profesiones que corresponde a las provincias.
Se excluyó el segundo párrafo del artículo original.
Art. 43º.- Cuando se trate de títulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes se requerirá que se respeten los siguientes requisitos:
Los planes de estudio deberán tener en cuenta los contenidos curriculares básicos y los criterios sobre intensidad de la formación práctica que establezca el Ministerio de Cultura y Educación, en acuerdo con el Consejo de Universidades.
Las carreras respectivas deberán ser acreditadas periódicamente por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria.
Se excluyeron el último párrafo del artículo y parte del inciso b).
Alternativa 2):
Art. 42º.- Los títulos con reconocimiento oficial certificarán la formación académica recibida y habilitarán para el ejercicio profesional respectivo en todo el territorio nacional, sin perjuicio del poder de policía sobre las profesiones que corresponde a las provincias.
Se excluyó el segundo párrafo del artículo original.
Art. 43º. Se propone modificar el concepto de carreras de interés público por la definición de carreras prioritarias acorde con las necesidades sociales.
El Estado Nacional, a través del Ministerio de Educación, podrá establecer carreras prioritarias y podrá asignar recursos especiales para su fortalecimiento.
Asimismo, se destaca que existe consenso para que en la Ley no se incluya un texto como el del art. 76º de la actual LES, por considerarlo invasivo de la autonomía universitaria.
4) CUESTIONES DE ÍNDOLE PRESUPUESTARIA Y ADMINISTRATIVA:
4.1. Financiamiento
Se debe crear un espacio para establecer el acuerdo político entre las universidades públicas (nacionales, provinciales e institutos) de gestión estatal y los representantes de la sociedad, para considerar la racionalidad del presupuesto solicitado
Una política de aumento del financiamiento para el sistema universitario nacional debe prever una inversión sostenida de conformidad con la Ley de Financiamiento educativo y garantizar recursos previsibles y estables mediante instrumentos normativos específicos para la educación superior. Asimismo, dicha política deberá establecer expresamente financiamiento para las actividades de investigación, cooperación y extensión que promueva el desarrollo científico y tecnológico vinculado con la pertinencia social.
Bajo ese esquema, se deben considerar como prioritarios los siguientes principios, establecidos en la Declaración del CIN de Horco Molle (2004):
El conocimiento distribuido democráticamente en la sociedad es la mejor herramienta para lograr el bienestar y el desarrollo del país.
Es imprescindible una mayor inversión en educación universitaria para generar y distribuir públicamente ese conocimiento.
Las universidades están comprometidas a orientar su actividades atendiendo a las expectativas sociales que la nutren y sostienen en el marco de la calidad académica y científica que les corresponden.
También la ley deberá contemplar una política de financiamiento sostenida para programas de articulación entre la universidad y la enseñanza media.
Por último, debe destacarse que la creación de nuevas universidades deberá considerar el financiamiento que garantice su funcionamiento, sin que se afecten las disposiciones y requerimientos presupuestarios de las universidades existentes; esas nuevas presupuestaciones deben prever la cobertura completa y suficiente para el desarrollo de las actividades de docencia, investigación, cooperación y extensión.
4.2. Programas
Si bien se reconoce que los poderes públicos pueden orientar recursos para programas especiales, acorde con sus políticas públicas respectivas, se hace necesario que la Ley de Educación Superior priorice la asignación de estos recursos a las Universidades, para que éstas los utilicen según las prioridades establecidas en sus respectivas planificaciones estratégicas.
4.3. Descentralización salarial
Debe discutirse, de acuerdo con las experiencias recogidas en los últimos tiempos, si existen condiciones para que se mantenga la letra de la ley vigente en lo que hace a la descentralización salarial. Todo indica que en los hechos ha habido una tendencia a una centralización en las políticas salariales del sector, tanto de nivel docente como no docente.
4.4. Intervención y control
Como se apuntó anteriormente, cada universidad debe disponer de sus mecanismos de control y auditoría internos; los controles externos deben ser los correspondientes a la Auditoría General de la Nación; dado que las asignaciones presupuestarias provienen del Poder Legislativo.
TEMAS:
Los temas seleccionados en concordancia con la declaración del Ac. Pl. 640/07- fueron:
1) CUESTIONES CONCEPTUALES:
1.1. La Educación Superior como bien público o como bien de mercado
1.2. Gratuidad y equidad
1.3. Autonomía universitaria
1. Autarquía
2) CARACTERÍSTICAS DE LA LEY:
2.1. Consideraciones generales.
2.2. Ley de Educación Superior o Ley Universitaria
2.3. Ley que comprenda a las universidades publicas y a las privadas
3) ORGANIZACIÓN Y COORDINACIÓN DEL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR:
Organismos de Coordinación: CU - CPRES – CIN
Articulación con otros niveles educativos acorde a la LEN
Instancias de evaluación y acreditación
Art. 42 y 43 de la Ley de Educación Superior
4) CUESTIONES DE ÍNDOLE PRESUPUESTARIA Y ADMINISTRATIVA:
4.1. Financiamiento
4.2. Programas
4.3. Descentralización salarial
4.4. Intervención y control
DOCUMENTO PARA PRESENTAR AL HONORABLE CONSEJO DIRECTIVO DE LA FACULTAD DE FILOSOFÍA Y HUMANIDADES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE CÓRDOBA
La Ley de Educación Superior Nº 24.521, regula la educación superior desde 1995; fue promulgada sin una consulta extendida y en general, contra los intereses de la comunidad universitaria que se expresó mediante múltiples manifestaciones públicas e incluso mediante la presentación de recursos de amparo ante el Poder Judicial, por gran parte de las universidades nacionales.
Esta ley fue promulgada durante el gobierno de Menem, quien impulsó la profundización de un modelo social que combinó el clientelismo político y la lógica de mercado, expresada esta última en las privatizaciones y la apertura cuasi indiscriminada de la economía. En ese marco, el gobierno nacional inició un proceso de reforma educativa con la transferencia de las escuelas de Nivel Medio y Superior No Universitario a las jurisdicciones provinciales y posteriormente con la sanción de la Ley Federal de Educación en 1993.
Con la Ley de Educación Superior se pretende conformar un sistema de Educación Superior integrado, articulando dos sub-sistemas con tradiciones diferenciales en la historia educativa argentina: el universitario y el “no-universitario”. Las características de ambos sistemas, sus formas organizacionales, su régimen de acceso a la docencia y su grado de autonomía respecto al Estado, son algunos de los elementos que diferencian significativamente ambos tipos de ofertas formativas. Sin embargo, la intención de articularlas y dotarlas de un marco legal único puede ser considerada como una primera medida, tendiente a la conformación de un sistema integrado de educación superior, a condición de comprender que este proceso de integración no se resuelve exclusivamente en el plano normativo, sino que requiere de políticas claras que, reconociendo las especificidades y tradiciones institucionales de cada sub-sistema, permita producir una intregración progresiva.
En ese sentido, la LES propone un modelo de gobierno y coordinación del sistema que incluye la conformación de múltiples organismos colegiados, todos con funciones consultivas, que se ocupan de la coordinación del Sistema Universitario en su conjunto (Consejo de Universidades), de las Universidades Públicas (CIN), de las Privadas (CRUP), de los Institutos de Educación Superior No-Universitaria (CFCyE) y de las ofertas Universitarias y No-Universitarias en las diferentes regiones que componen el territorio nacional (CPRES). Las modalidades de articulación entre el sub-sistema universitario y el no-universitario quedan sujetas a la celebración de convenios o acuerdos interinstitucionales, sin fijar criterios claros para su realización. De este modo, los mecanismos de articulación y definición de políticas se mantienen en la esfera del Poder Ejecutivo Nacional –con la participación de organismos consultivos de escasa eficacia para orientar estos procesos– y las decisiones operativas que materializan dichas formas de articulación, quedan libradas al espacio de acuerdo interinstitucional, regido en muchas ocasiones por una lógica de mercado, que ha dificultado el diseño de modelos de articulación democráticos, de alta calidad académica y valoración social.
En lo que refiere al Sistema Universitario, la LES pone en pie de igualdad a las universidades públicas y a las privadas, aunque en sus disposiciones específicas resulte excesivamente reglamentarista para las primeras, y desreguladora para las segundas. En efecto, la ley avanza sobre aspectos centrales de la autonomía de las Universidades Nacionales. Si bien no puede cuestionarse el rol del Estado como órgano de fijación y control de las políticas generales para el sistema de educación superior en su conjunto, la Ley regula aspectos del funcionamiento interno de las instituciones, particularmente los referidos al gobierno y la gestión institucional, dejando otros aspectos sin regular. En ese sentido, las disposiciones del texto legal no parecen responder a una intención del Estado de cumplir un rol regulador para el sistema en su conjunto, sino más bien la de intervenir en decisiones que históricamente le han correspondido a las instituciones universitarias en forma autónoma. Las disposiciones respecto de la representación de los diferentes claustros en los órganos colegiados de gobierno (porcentaje de representación del claustro docente, requisitos para la participación estudiantil y de los egresados, etc.) y las innovaciones propuestas por la LES (como la posibilidad de crear un Consejo Social que pueda ser representado en los órganos de gobierno universitario) son injerencias del Estado en la dinámica política de las instituciones, que no parecen orientarse a conformar criterios comunes para la organización institucional y el gobierno del sistema (especialmente si se tiene en cuenta que la gestión institucional no es regulada para las universidades privadas, ni tampoco para los Institutos de Educación Superior No-Universitaria) Si las Universidades Privadas gozan de total autonomía para definir sus formas de gobierno, de participación relativa de los diversos sectores en la vida institucional, de creación de formas unipersonales y colegiadas de gestión, de participación de otros actores sociales (empresas, organizaciones no gubernamentales, fundaciones, etc.) en la toma de decisiones, etc. ¿qué impide que las Universidades Públicas fijen autónomamente sus formas de organización y gestión? En ese sentido, la LES constituye claramente un avance sobre la autonomía institucional, que no puede ser concebido como resultante de la integración de las instituciones en un sistema común, que requiere de alguna regulación por parte del Estado.
Por otra parte, en aspectos que requerirían de una regulación por parte del Estado, que garantice principios comunes para todo el sistema, el texto legal amplía los márgenes de autonomía institucional o deja aspectos sin legislar. Por ejemplo, cuando se dispone que las Universidades con más de 50.000 alumnos, el régimen de admisión, permanencia y promoción sea definido en forma autónoma por cada Unidad Académica o Facultad ¿es esta una regulación que atiende al sistema de educación superior en su conjunto o una forma de intervención en la autonomía de cada universidad, asignándole mayor autonomía a cada unidad académica? Otro aspecto sobre el cual el Estado debiera regular el sistema en su conjunto es el régimen salarial docente, que queda librado a la decisión autónoma de cada Universidad, produciendo de este modo una mayor fragmentación y diferenciación en el sistema universitario.
En un análisis pormenorizado de los distintos artículos de la Ley hacemos nuestras las expresiones del documento elaborado por la Facultad de Derecho de la UBA cuando afirma que la Ley de Educación Superior “no satisface debidamente las exigencias constitucionales en cuanto a la responsabilidad indelegable del Estado y de la Sociedad de promover la efectiva “igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna”, así como de garantizar “los principios de gratuidad y equidad en la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las Universidades Nacionales”, conforme al inciso 19º del artículo 75 de la Constitución Nacional. (Documento Bases para una nueva Ley de Educación Superior – UBA, 2005)
EN RELACIÓN A LO EXPUESTO, ESTA COMISIÓN PROPONE REEMPLAZAR LA LEY Nº 24521 POR UNA NUEVA LEY QUE CONTEMPLE:
a) Con respecto a sus principios generales 1
- Contener las bases y la organización de la Educación Superior en su conjunto -tanto universitaria como no universitaria-, tomando como punto de partida la realidad educativa institucional existente.
- Respetar puntualmente la autonomía y la autarquía de las Universidades Nacionales:
a. La autonomía institucional exige garantizar la potestad de dictar los estatutos, estableciendo las formas de gobierno sobre la base histórica de los principios reformistas de cogobierno, y afirmando la función social de la universidad, consagrada a la docencia, a la investigación y a la extensión.
b. La autonomía académica exige garantizar la plena libertad científica, ideológica y política para la organización de la actividad académica, la docencia y la investigación científica, en el marco del respeto a las instituciones de la República y a la Constitución Nacional.
c. La autarquía exige la provisión de recursos económicos adecuados y suficientes que tengan relación con el desarrollo del país, y su transferencia mediante asignación directa a las Universidades Nacionales.
- Organizar el gobierno de las Universidades Nacionales sobre la base de su modelo histórico que, tenga a la investigación, la docencia y la extensión como funciones principales e indispensables
- Proveer los cargos docentes por medio de concursos públicos de antecedentes y de oposición.
- Dictar una ley que contenga una regulación razonable del derecho a la Educación Superior, en términos congruentes con el principio constitucional de autonomía.
- Establecer expresamente como deberes indelegables del Estado:
a. Brindar educación superior de carácter público.
b. Garantizar el derecho a recibir ese nivel de enseñanza a todos quienes requieran hacerlo.
c. Promover la igualdad real de oportunidades educativas para todos los sectores de la población, tanto en el acceso como en el egreso en carácter de graduados.
d. Garantizar y hacer efectivo el principio de gratuidad de los estudios en las instituciones públicas de Educación Superior como mecanismo principal para garantizar esa igualdad real de oportunidades educativas.
e. Garantizar y hacer efectivo el principio de equidad mediante la asignación de recursos suficientes y la prestación de atención especial a los grupos cultural y socialmente más necesitados, a quienes la sola garantía de la gratuidad les resulta insuficiente para acceder al nivel de educación superior.
f. Asegurar la posibilidad de acceso a estudios del nivel de educación superior de alta calidad, en todos los tipos de instituciones y en todas las regiones, evitando la constitución de circuitos diferenciados de calidad de la oferta académica en función de las circunstancias sociales y económicas de la población.
b) Con respecto a la formulación de políticas generales sobre educación superior
El Art. 70 atribuye al “Ministerio de Cultura y Educación de la Nación la formulación de las políticas generales en materia universitaria asegurando la participación de los órganos de coordinación y consulta” Se han planteado críticas respecto a que sea el Ministerio de Educación en forma unilateral quien concentre esta función, dando a los organismos universitarios colegiados (Consejo de Universidades, CIN, CRUP) un papel de órganos de consulta. Parece necesario que el Estado mantenga la responsabilidad de formular políticas generales; sin embargo sería adecuado -para garantizar la autonomía de las universidades- que dicha responsabilidad sea asumida conjuntamente con algún órgano colegiado, en el que se encuentren representados el Ministerio de Educación Ciencia y Tecnología y las Universidades públicas en forma mayoritaria y que no tenga sólo funciones consultivas. En ese sentido, la propuesta de creación de un CONSEJO NACIONAL DE EDUCACIÓN SUPERIOR2 resultaría más adecuada para la definición de políticas generales con participación de las instituciones universitarias.
c) Con respecto a la regulación general del sistema de educación superior
La LES plantea una posibilidad interesante y que no debiera abandonarse sino perfeccionarse, como es la sistematización del nivel superior de educación integrando universidades públicas y privadas e instituciones no universitarias. Es una Ley reglamentarista en relación a las universidades nacionales, desregulatoria con respecto a las privadas y deja aspectos sin regular para la Educación Superior No Universitaria.
Hay una proliferación de organismos colegiados de consulta, que burocratiza y encarece la dinámica de gobierno, quedando la decisión en manos del PEN.
La propuesta de creación del mencionado CONSEJO NACIONAL DE EDUCACION SUPERIOR que integre representantes del Ministerio Nacional, del Consejo Federal de Cultura y Educación y de las Universidades -con representación mayoritaria de las Nacionales- facilitaría la articulación de los sub-sistemas Universitario y No Universitario, así como del sector público y privado, reconociendo además la relevancia del Sistema Universitario Nacional, por su trayectoria histórica, sus dimensiones, su diversidad institucional y su compromiso social.
d) Con respecto a los Estatutos Universitarios
El Artículo 49 de la LES prevé que los Estatutos Universitarios deben ser aprobados por el Ministerio de Educación. Esta decisión atenta contra la autonomía política de las Universidades, quienes deben tener la atribución para fijar sus formas de gobierno y organización institucional. En ese sentido, y teniendo en cuenta que la nueva ley debería garantizar un amplio margen de autonomía para las universidades, consideramos necesario que el CONSEJO NACIONAL DE EDUCACION SUPERIOR revise la adecuación de los estatutos a lo establecido por la ley, pudiendo realizar observaciones si éstas correspondieran, siempre que dichas observaciones no limiten la autonomía política de la Universidad y sólo se refieran al cumplimiento de los principios constitucionales.
e) Con respecto a las formas de gobierno. Órganos de gobierno y elección de autoridades
En este punto la LES plantea restricciones políticas al concepto de autonomía. En el art. 52 avanza sobre las funciones de los órganos de gobierno. No se expresa con claridad que el poder de decisión radica en los órganos colegiados. Esto pone fin al cogobierno al atribuir a los órganos unipersonales la función ejecutiva. En la tradición democrática los Consejos Superiores son los organismos ejecutivos máximos de la Universidad y los Consejos Directivos son los de las unidades académicas (Facultades). Al separar las funciones se quiebra el principio de cogobierno al asignarse a los claustros sólo funciones legislativas y de contralor. Si bien consideramos que las formas concretas de gobierno y elección de autoridades deben ser dispuestas por cada Universidad en forma autónoma, el principio de co-gobierno debería quedar garantizado en el texto legal.
f) En relación con los títulos
La LES plantea restricciones académicas al concepto de autonomía. En el art. 42, delega en el PEN el control académico, puesto que dispone que el Ministerio de Cultura y Educación en acuerdo con el Consejo de Universidades tiene la facultad de fijar la carga mínima de los planes de estudios, para que obtengan el reconocimiento oficial de los títulos.
Por otra parte, el Art. 43. dispone que para las profesiones que comprometen el interés público el PEN con el acuerdo del Consejo de Universidades determinará los contenidos curriculares mínimos y los criterios de intensidad de la formación práctica. El texto de la ley no las define, dejando al arbitrio de la CONEAU la decisión de qué carreras serán consideradas de “interés público”.
Ambos artículos constituyen una restricción a la autonomía académica de las Universidades, en tanto el control académico se concentra en el Ministerio de Educación (con acuerdo de órganos colegiados). Sin embargo al legislar para el sistema universitario en su conjunto (incluidas las Universidades Privadas) parece necesario que alguna instancia de regulación, permita fijar criterios comunes sobre la duración de las carreras, su carga horaria, la intensidad de las prácticas, las incumbencias de los títulos y la calidad de la oferta, como recaudo a la determinación de patrones de tipo empresarial o mercantiles, más que a su valoración académica. En ese sentido, la posibilidad de una regulación de estos aspectos por parte del CONSEJO NACIONAL DE EDUCACION SUPERIOR, permitiría fijar criterios comunes para todo el sistema, sin que dichos criterios sean definidos de modo casi exclusivo por el Ministerio de Educación, Ciencia y tecnología, asignando un papel relevante a las propias instituciones universitarias. La regulación de esos aspectos por parte de un organismo colegiado preservaría la autonomía universitaria en la medida en que las propias instituciones participarían de esa instancia regulatoria.
g) Con respecto a los procesos de evaluación
En primer lugar se considera que las universidades realizan permanentemente procesos de evaluación interna: concursos, evaluación de planes de estudio, evaluación interna de las cátedras etc. En relación a la evaluación externa, si bien no se la desecha, se opina que la CONEAU, no sería el organismo adecuado en el sentido que tiene un fuerte componente político y está en la órbita del PEN. Se apuesta por otro tipo de organismo más independiente, descentralizado y autónomo. El documento elaborado por la Facultad de Derecho de la UBA propone que el mencionado Consejo Nacional de Educación Superior nombre una COMISION NACIONAL DE EVALUACION, conformada a propuesta del CIN y del CRUP. Por otra parte, se rechaza la posibilidad de organizaciones privadas para las tareas de evaluación universitaria, lo que permite el desarrollo de instancias de evaluación y acreditación de escasa transparencia.
h) En relación con las condiciones para ser docente y estudiante
Las condiciones para el ingreso a la docencia en las Universidades Nacionales están planteadas en el Art. 51 de la LES. Si bien lo que establece el texto legal es lo que de hecho practican las universidades, se lo ha objetado por reglamentarista. Particularmente porque, mientras la ley establece en forma precisa los requisitos para el ingreso a la docencia en las universidades nacionales, no regula con precisión a las instituciones privadas. De este modo, aunque en múltiples aspectos el sector público y el privado son tratados por la normativa en pie de igualdad, en lo que refiere a las condiciones para el acceso a la docencia, resulta excesivamente reglamentarista para el primero y desreguladora para el segundo.
Por otra parte, la ley, en su artículo 50 establece que en las universidades con más de 50.000 estudiantes, el régimen de admisión, permanencia y promoción de los mismos será definido a nivel de cada facultad o unidad académica; y en su art. 59, inciso c, dispone que las mismas podrán dictar normas relativas a la generación de recursos adicionales a los aportes del Tesoro Nacional a través de, por ejemplo, el cobro de contribuciones o tasas por los estudios de grado. En estos términos, la LES avanza sobre la determinación de las condiciones que un estudiante debe cumplir para ser considerado alumno regular, sin importar su situación social o económica. Si bien la ley no obliga, a las instituciones universitarias a establecer algún tipo de restricción para el ingreso de los estudiantes a las carreras de grado y postgrado (exámenes, cupos, etc.), ni tampoco determina que se arancelen las ofertas educativas en la universidad, implica un corrimiento del Estado en su calidad de garante del derecho indelegable a la educación y los principios constitucionales que la hacen posible: gratuidad y equidad, ya que no garantiza a lo largo de su articulado, las formas de que los mismos se cumplan. En ese sentido, la nueva Ley debería garantizar y hacer efectivo el principio de EQUIDAD mediante la asignación de recursos suficientes y la prestación de atención especial a los grupos cultural y socialmente más necesitados, a quienes la sola garantía de gratuidad les resulta insuficiente para acceder a la educación superior y/o continuar sus estudios en ese nivel.
i) Respecto al financiamiento de las Universidades Nacionales
El Estado Nacional debe asegurar el aporte financiero para el sostenimiento universidades nacionales de modo de garantizar su funcionamiento, desarrollo y el cumplimiento de sus fines y especialmente la efectiva igualdad de oportunidades para todos los sectores de la población. En ese sentido, la nueva ley que se sancione debería consolidar el principio de AUTARQUIA ECONOMICO-FINANCIERA de las Universidades Nacionales. El Congreso Nacional debe asegurar una asignación presupuestaria anual para las Universidades Nacionales, que no será inferior a un porcentaje determinado del Producto Bruto Interno. Los fondos adjudicados por el Congreso de la Nación con cargo a los recursos del Tesoro Nacional serán asignados en la Ley de Presupuesto como transferencias directas a las Universidades Nacionales y constituirán una obligación a cargo de la Jurisdicción.3
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